Zawieszanie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w związku z opracowaniem planu zagospodarowania przestrzennego

Czy organy administracyjne zbyt pochopnie zawieszają postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w związku z opracowaniem planu zagospodarowania przestrzennego? Zapraszam do analizy praktyki organów w zakresie stosowania art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej również jako „upzp”), postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1. w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo
2. w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Przytoczony powyżej przepis ma rozstrzygać kolizję pomiędzy dwoma sposobami uregulowania możliwości zabudowy nieruchomości, to jest zabudowy zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub zgodnie z warunkami przewidzianymi w decyzji o warunkach zabudowy. Intencją ustawodawcy było umożliwienie podjęcia prac planistycznych oraz ich zakończenia poprzez przyjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu, jeżeli przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego już została podjęta. Przepis podkreśla zasadę wyrażoną w art. 4 ust. 1 upzp, w myśl której sposób zagospodarowania nieruchomości w pierwszej kolejności powinien zostać ustalony na podstawie aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dopiero w przypadku braku uchwalenia miejscowego planu, możliwości inwestycyjne nieruchomości powinny wynikać z decyzji o warunkach zabudowy. Skoro miejscowy plan ma stanowić podstawowy i pożądany instrument kształtowania przestrzeni inwestycyjnej, to usprawiedliwione wydaje się przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia, i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Instytucja zawieszenia postępowania uregulowana w art. 62 ust. 1 upzp ma ograniczyć nieracjonalność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne decyzji o warunkach zabudowy (art. 65 ust. 1 pkt 2 upzp).

Jednak w realiach procesu inwestycyjnego zmierzającego do zagospodarowania nieruchomości, inwestorzy bardzo często nie posiadają komfortu w postaci przewidywalnej przestrzeni do zabudowy. Jak wynika z rankingu pokrycia miejscowymi planami zagospodarowania opublikowanego przez portal wspolnota.org.pl, żadne z miast wojewódzkich w Polsce nie posiada planów miejscowych obejmujących 100 proc. jej powierzchni. Pierwsze trzy miejsca w rankingu zajmują Kraków (68,66 proc.), Gdańsk – 65,8 proc. i Wrocław (59,8 proc.). Na przeciwległym końcu rankingu znajdują się Zielona Góra (17,9 proc.), Kielce (17,7 proc.) oraz Rzeszów (15,9 proc.). Istnieją także gminy na terenie których nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania. Powyższe dane uzasadniają twierdzenie, iż pomimo tego, że upzp obowiązuje od 11 lipca 2003 roku oraz pomimo wprowadzenia wyraźnego prymatu aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania nad decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, założenia ustawy nie zostały przyjęte w praktyce.

Sposób, w jaki organy planistyczne w praktyce stosują analizowany przepis art. 62 ust. 1 upzp nie sprzyja w stworzeniu dla inwestorów przewidywalnych ram czasowych, w których mogłoby nastąpić jednoznaczne określenie sposobu zagospodarowania nieruchomości. Z praktyki autora niniejszego artykułu wynika, że podstawowym błędem, którego dopuszczają się organy planistyczne gmin zawieszając postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest brak zwrócenia uwagi na stan zaawansowania prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powoduje to, że postępowania administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy zawieszane są praktycznie w każdej sytuacji, w której została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, co w konsekwencji stanowi zawieszenie postępowania z pominięciem okoliczności, że analizowany przepis wprowadza jedynie możliwość zawieszenia postępowania, a nie nakaz jego obligatoryjnego zawieszenia. Nie trudno przewidzieć, że stosowanie automatyzmu w zawieszeniu postępowań administracyjnych stanowi bardzo duże utrudnienia dla inwestorów. Pierwsza trudność jest związana brakiem możliwości określenia ram czasowych zasadniczej fazy procesu inwestycyjnego, jaką stanowi uzyskanie pozwolenia na budowę. W dalszej kolejności należy wskazać, że przedłużający się w czasie moment uzyskania pozwolenia na budowę naraża inwestora na ryzyko zmiany stosunków gospodarczych. W ciągu 18 miesięcy na rynku nieruchomości mogą wystąpić różne zdarzenia powodujące zmianę cen, może zatem okazać się, że pierwotne plany sprzedażowe – przez zawieszenie postępowania administracyjnego – będą musiały zostać zweryfikowane. Inną negatywną okolicznością, która może dotknąć inwestora na skutek zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest zmiana obowiązującego prawa.

W praktyce organy planistyczne korzystają z możliwości zawieszenia postępowania w przypadku w którym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu została podjęta 8 czy nawet 12 lat przed dniem złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a żadne prace planistyczne nie zostały podjęte. Tymczasem w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych formułowane są wytyczne, zgodnie z którymi normy prawnej zawartej w art. 62 ust. 1 upzp nie można traktować jako bezwzględnego nakazu zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, w oderwaniu od realiów konkretnego stanu faktycznego. Organ planistyczny, podejmując decyzję o zawieszeniu postępowania administracyjnego musi poddać ocenie stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu – to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 upzp. W sytuacji, gdy prace planistyczne zmierzające do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w tym przepisie. Inaczej jednak oceniać należy przypadek, gdy prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero w początkowej fazie. W takiej sytuacji, znając sekwencję koniecznych w tej procedurze czynności i ich czasochłonność, nie istnieją argumenty przemawiające za odraczaniem w czasie uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej w procesie inwestycyjnym.

Kolejną kwestią, na którą należy zwrócić uwagę podczas analizy błędnej praktyki stosowanej przez organy planistyczne jest, że postanowienie wydawane na podstawie art. 62 ust. 1 upzp ma charakter fakultatywny, o czym świadczy użycie w przepisie zwrotu, iż postępowanie „można zawiesić”. Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu, ale nie może ono mieć jednak charakteru dowolnego. W tym zakresie należy przypomnieć, że organy wydając jakiekolwiek rozstrzygnięcie administracyjne muszą działać na podstawie i w granicach prawa (art. 6 i art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego). Granice swobodnego uznania administracyjnego w takim wypadku wyznacza bowiem np. dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego z jednej strony oraz ogólną zasadą uwzględniania słusznego interesu inwestora, gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym. W każdym przypadku decyzja w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 62 ust. 1 upzp podlega kontroli instancyjnej.

Autor niniejszego artykułu, kierując się doświadczeniem zdobytym w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest określenie warunków zabudowy terenu wskazuje na kolejny aspekt błędnego stosowania instytucji zawieszenia postępowania, a mianowicie na brak dokonania przez organy planistyczne analizy wystąpienia realnej kolizji pomiędzy zamierzeniem inwestycyjnym określonym we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a proponowanym przeznaczeniem nieruchomości w uchwalanym miejscowym planie zagospodarowania. Brak przeprowadzenia analizy zamierzenia inwestycyjnego na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oraz przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania powoduje niczym nieuzasadniony automatyzm w zawieszeniu postępowań administracyjnych.

Orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych w sposób wyraźny akcentuje, że kolizja dwóch musi mieć realny charakter, a nie jedynie potencjalny czy hipotetyczny. Przykładowo, jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2022 roku w sprawie II SA/Po 41/22, skorzystanie przez organ z możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 62 ust. 1 powinno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu. Wojewódzkie sądy administracyjne stoją na stanowisku, że nie jest dopuszczalne zawieszanie postępowania w sytuacji, w której z góry wiadomo, że okres wskazany w art. 62 ust. 1 upzp nie jest wystarczający do uchwalenia planu lub gdy nie występują sprzeczności pomiędzy planowaną inwestycją a zapisami projektu planu, gdyż celem tego rozwiązania nie jest wstrzymywanie toczącego się postępowania w dowolnym czasie, a zatem blokowanie wydania decyzji zastępującej plan, lecz umożliwienie realizacji zasady pierwszeństwa zagospodarowania wynikającego z planu, który co prawda nie powstał, ale co do którego istnieje realna szansa wejścia w życie w okresie 18 miesięcy od daty złożenia wniosku od wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Analizując jeszcze poglądy wyrażane w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczących możliwości zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 upzp, można wskazać na odosobnione i słusznie krytykowane stanowiska, zgodnie z którym zawieszenie postępowania jest możliwe w każdej sytuacji w której organ planistyczny dysponuje wiedzą o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu lub nawet o zamiarze podjęcia takiej uchwały.

Krytyka została przedstawiona w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2020 roku w sprawie IV SA/Wa 181/20. Jak zauważono, pogląd o dowolności zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 62 ust. 1 upzp wynika z niezrozumienia celu, jaki ma realizować ta konstrukcja prawna. Normatywnie określone prawo inwestora do zabudowy własnej nieruchomości (art. 6 ust. 2 pkt. 1 upzp) nie może ulec dowolnemu ograniczeniu i zostać odłożone w czasie, z uwagi na zainicjowanie procedury uchwalenia planu miejscowego.

W praktyce stosowania zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 62 ust. 1 upzp można również spotkać się ze zjawiskiem polegającym na tym, iż organy planistyczne zawieszając postępowanie, uzasadniają swoje stanowisko faktem pozostawania w sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z przeznaczeniem nieruchomości wynikającego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Praktykę tę należy ocenić zdecydowanie jako błędną.

Sama sprzeczność inwestycji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest wystarczającą podstawą do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Z art. 9 ust. 5 upzp wynika, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, jest jedynie aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne). Ustawa, traktując studium nie jako akt normatywny (prawny), a wyłącznie jako akt polityki wewnętrznej, nie przewiduje obowiązku ogłoszenia tego aktu. Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania rozstrzygnięć merytorycznych, kształtujących prawa i obowiązki uczestników obrotu prawnego. Ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Postanowienia studium nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej, co oznacza, że nie można na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy definiować sposobu zagospodarowania nieruchomości.

Podsumowując, sprzeczność inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest wystarczającą podstawą do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Okoliczność, że postanowienie organu planistycznego w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter zaskarżalny, stanowi pewnego rodzaju remedium dla inwestorów. Bazując na dotychczasowej praktyce Kancelarii, można stwierdzić, że samorządowe kolegia odwoławcze, czyli organy które rozpatrują zażalenia na postanowienia w przedmiocie zawieszenia, w bardzo wielu przypadkach dostrzegają ten problem. Podczas doradztwa prawnego świadczonego na rzecz inwestorów będących w procesie inwestycyjnym znajdującym się w fazie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, prawnikom Kancelarii wielokrotnie udało się doprowadzić do uchylenia postanowienia organu planistycznego o zawieszeniu postępowania na okres 18 miesięcy. Na skutek argumentacji przedstawionej w zażaleniach, której główny akcent dotyczył stanu zaawansowania prac nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, samorządowe kolegia odwoławcze uchylały postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniach postanowień o uchyleniu zaskarżonych postanowień, samorządowe kolegia odwoławcze zawierały jasne wytyczne dla organu planistycznego, w myśl których postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być kontynuowane, pomimo podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szczególnie interesujący jest jeden przypadek, w którym samorządowe kolegium odwoławcze na skutek przygotowanego przez prawników Kancelarii zażalenia uchyliło postanowienie o zawieszeniu. W uzasadnieniu postanowienia o uchyleniu, podzielając w całości argumentację przedstawioną w zażaleniu, samorządowe kolegium odwoławcze stwierdziło, że z uwagi to, że prace nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajdowały się w punkcie „zerowym”, zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. stanowiło dla inwestora jawną szykanę. Taka jasna deklaracja powinna stanowić dla inwestorów motywację do konsekwentnego zaskarżania i zwalczania postanowień o zawieszeniu postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy.