Czy obecnie można ustanowić samodzielny lokal garażowy w budynku?

polemika ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2020 roku (sygn. akt: VII SA/Wa 944/20) oraz praktyka organów administracyjnych

W inwestycjach mieszkaniowych, jak również w innych inwestycjach takich na przykład jak inwestycje polegające na realizacji budynków o przeznaczeniu biurowym – jak dotąd – nie była kwestionowana możliwość ustanowienia odrębnej własności lokalu niemieszkalnego o przeznaczeniu garażowym. Taki lokal stanowił odrębną nieruchomość. W praktyce organów administracyjnych, zwłaszcza tych położonych na terenie Warszawy, inwestorzy często spotykają się z odmową wydania zaświadczenia o samodzielności w odniesieniu do lokalu o przeznaczeniu garażowym.

Podstawa prawna do wyodrębnienia własności
Tytułem przypomnienia należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (dalej również jako „u.w.l.”), samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Jednym z wymaganych dokumentów w procesie utworzenie lokalu, zgodnie z art. 2 ust. 3 u.w.l. jest zaświadczenie wydawane przez starostę (lub prezydenta miasta w miastach na prawie powiatu), z którego wynika, że określone pomieszczenie w budynku posiada cechy lokalu i może stanowić odrębną nieruchomość (w praktyce jest ono nazywane zaświadczeniem o samodzielności lokalu).

Odmowa wyodrębnienia własności
Odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia na podstawie art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej również jako „K.p.a.”).
Biorąc pod uwagę sekwencję uzyskiwania dokumentów urzędowych w procesie inwestycyjnym, inwestorzy dowiadują się o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu w chwili, w której budynek jest już wybudowany i nadaje się do zasiedlenia lub komercjalizacji. Odmowa wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu o przeznaczeniu garażowym może powodować komplikacje, zwłaszcza w sytuacji, w której projekt budowlany budynku od samego początku przewidywał istnienie odrębnej własności lokalu o przeznaczeniu garażowym.

Dodatkową komplikację stanowi często okoliczność, że inwestor zawarł już umowy deweloperskie (lub umowy przedwstępne) z nabywcami, w których zobowiązał się do sprzedaży nabywcy udziału w odrębnej nieruchomości stanowiącej lokal garażowy. W przypadku odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, powstanie stan niemożliwości wykonania umowy. Organy administracji wydając postanowienie w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu o przeznaczeniu garażowym często odwołują się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 roku w sprawie do sygn. akt: VII SA/Wa 944/20.

Korzyści z ustanowienia odrębnej własności lokalu garażowego
Zanim omówimy uzasadnienie przytoczonego wyroku oraz podejmiemy z nim polemikę, przyjrzymy się najpierw kilku różnicom, które wystąpią w sytuacji ustanowienia odrębnej własności lokalu o przeznaczeniu garażowym w budynku oraz w sytuacji, w której odrębna własność takiego lokalu nie powstanie.

W przypadku uzyskania statusu samodzielności przez lokal garażowy, staje się on nieruchomością, dla której właściwy sąd wieczystoksięgowy zakłada księgę wieczystą, odrębną od księgi wieczystej gruntowej. Korzystanie przez mieszkańców z takiego lokalu garażowego następuje w ten sposób, że właściciel lokalu mieszkalnego lub lokalu użytkowego w budynku, nabywa określony udział w prawie własności lokalu garażowego. W ten sposób powstaje współwłasność w częściach ułamkowych. Następnie, pomiędzy współwłaścicielami zawierana jest umowa o podział do korzystania, której przedmiotem jest określenie zasad korzystania z miejsc postojowych. Współwłaścicielami nie są wszyscy członkowie wspólnoty mieszkaniowej, a jedynie osoby, które kupiły udział w wyodrębnionym lokalu niemieszkalnym.

Właściciel udziału w lokalu o przeznaczeniu garażowym ma swobodę w rozporządzeniu takim udziałem, ponieważ zgodnie z art. 198 Kodeksu cywilnego, każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Innymi słowy, udział w lokalu o przeznaczeniu garażowym może stanowić przedmiot obrotu gospodarczego.

Możliwość rozporządzenia udziałem w lokalu garażowym jest postrzegana jako szczególnie ważna cecha ustanowienia odrębnej własności lokalu o przeznaczeniu garażowym, ponieważ współwłaściciel lokalu garażowego może, nie pozbywając się jednocześnie własności lokalu mieszkalnego, sprzedać udział w prawie własności lokalu garażowego. Innym aspektem ustanowienia odrębnej własności lokalu garażowego jest opodatkowanie sprzedaży udziału w takim garażu podatkiem od towarów i usług VAT według stawki 23% (a nie według stawki 8% tak jak ma to miejsce w przypadku sprzedaży lokali mieszkalnych).

W przypadku braku ustanowienia odrębnej własności lokalu garażowego, pomieszczenie garażowe stanowi część wspólną budynku (zgodnie z art. 3 ust. 2 u.w.l.: nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali). W takim przypadku prawo do korzystania z miejsca postojowego jest prawem związanym z danym lokalem mieszkalnym lub użytkowym znajdującym się w budynku.

Podstawową różnicą w przypadku braku ustanowienia odrębnej własności lokalu o przeznaczeniu garażowym jest brak możliwości sprzedaży udziału w lokalu garażowym, ponieważ garaż nie stanowi wtedy odrębnej nieruchomości. Sprzedaż przynależnego do lokalu mieszkalnego prawa do korzystania z określonej powierzchni w ramach części wspólnej nieruchomości, jako prawa związanego z danym lokalem podlega opodatkowaniu obniżoną, 8% stawką podatku od towarów i usług VAT. Jedyną możliwością rozporządzenia miejscem postojowym w takim przypadku jest zawarcie umowy najmu lub dzierżawy.

Kierując się zdobytym doświadczeniem w zakresie obsługi prawnej inwestycji możemy stwierdzić, że konsumenci oraz inwestorzy indywidualni nabywający lokale, stają się coraz bardziej świadomi konsekwencji braku ustanowienia odrębnej własności lokalu garażowego. Brak możliwości rozporządzenia udziałem w lokalu garażowym staje się istotnym czynnikiem w procesie podejmowania decyzji o zakupie lokalu mieszkalnego.

Analiza przypadku
W przytoczonym uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 944/20 została dokonana ocena postanowienia starosty, którym odmówiono wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu o przeznaczeniu garażowym, a następnie decyzja samorządowego kolegium odwoławczego jako organu odwoławczego, którą utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie.

Ze stanu faktycznego przytoczonego w uzasadnieniu wyroku wynika, że w pomieszczeniu garażowym, oprócz miejsc postojowych dla samochodów zostały zaprojektowane jeszcze pomieszczenia jak: pomieszczenie przyłącza wody, węzeł cieplny, separator. Były to pomieszczenia związane z obsługą budynku, do których jedyne wejście jest z ogólnodostępnej przestrzeni garażu podziemnego. Organy argumentowały, że wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, którego przeznaczeniem ma być zapewnienie zaspokojenia potrzeb właścicieli lokali mieszkalnych, w tym poprzez utrzymanie pomieszczeń mieszczących urządzenia związane z obsługą budynku, jest sprzeczne z przepisami ustawy o własności lokali.

W ocenie organu, to czy dany lokal jest samodzielny zależeć będzie od jego przeznaczenia, pozwalającego na samodzielne funkcjonowanie zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, udzielonym pozwoleniem na budowę, a także pozwoleniem na użytkowanie (art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.w.l.). W art. 2 ust. 4 u.w.l. wskazano pomieszczenia, które nie są izbami, ale mogą przynależeć do lokalu, m.in. są to piwnica, garaż, komórki lokatorskie. Pomieszczenia te są częściami składowymi lokalu, przy czym pomieszczenia przynależne nie muszą przylegać bezpośrednio do lokalu, a nawet mogą być położone poza budynkiem, w którym znajduje się dany lokal. Pozostają jednak ściśle związane z lokalami głównymi, jako mające służyć zaspokajaniu ich potrzeb związanych z użytkowaniem lokalu głównego. Skoro więc, zgodnie z ustawą pomieszczenia takie zostały zaliczone do pomieszczeń przynależnych (art. 2 ust. 4 i ust. 5 u.w.l.), to nie mogą stanowić jednocześnie samodzielnego lokalu.

Dodatkowo, orzekające w sprawie organy administracyjne uznały, że zgodnie z § 3 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pomieszczeniem gospodarczym jest pomieszczenie znajdujące się poza mieszkaniem lub lokalem użytkowym, służące do przechowywania przedmiotów lub produktów żywnościowych użytkowników budynku, materiałów lub sprzętu związanego z obsługą budynku, a także opału lub odpadów stałych. Odwołując się do ww. przepisów organy administracji uznały, że pomieszczenie garażowe przeznaczone dla przechowywania samochodów, stanowiącego własność użytkowników lokali mieszkalnych, a także pomieszczenia zawierające urządzenia związane z obsługą techniczną budynku, nie są lokalami, którym może przysługiwać cecha samodzielności.

Stanowisko Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie
Ocena prawna stanu faktycznego spotkała się z aprobatą Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. Analizując uzasadnienie przytoczonego wyroku, można dojść do wniosku, że zasadniczym argumentem przemawiającym przeciwko możliwości wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu o przeznaczeniu garażowym było istnienie pomieszczeń zawierających urządzenia do obsługi budynku, do których dostęp był możliwy tylko z poziomu garażu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził obawę, że skoro udział w lokalu garażowym podlega swobodnemu obrotowi gospodarczemu i może zostać sprzedany, to teoretycznie jest możliwa sytuacja w której wszyscy współwłaściciele sprzedadzą wszystkie przysługujące im udziały w prawie własności takiego lokalu. W takiej sytuacji, biorąc pod uwagę że lokal stanowi odrębną nieruchomość, właściciele lokali mieszkalnych w budynku utraciliby możliwość dostępu do pomieszczeń, w których znajdują się węzeł cieplny, separator oraz przyłącze wody, czyli urządzenia istotne w perspektywie zapewnienia poprawności funkcjonowania budynku.

Sądu nie przekonały również argumenty, że istnieje możliwość ustanowienia służebności przesyłu oraz służebności polegającej na zapewnieniu dostępu do tych pomieszczeń. Jako nie posiadające znaczenia dla ustanowienia odrębnej własności lokalu o przeznaczeniu garażowym, Sąd uznał takie okoliczności jak zdefiniowanie przez projektanta w projekcie budowlanym, że pomieszczenia garażowe położone na kondygnacjach podziemnych mają posiadać status odrębnej nieruchomości.

Dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie okazały się przekonujące argumenty dotyczące braku możliwości swobodnego zbycia udziałów w lokalu garażowym przez współwłaścicieli. Sąd w tym zakresie stwierdził – musimy niestety przyznać, że bez szerszego uzasadnienia – że celem ustanowienia odrębnej własności lokalu garażowym nie jest zapewnienie możliwości zbycia udziałów w prawie własności tego garażu.

Musimy również przyznać, że wyrażona w uzasadnieniu wyroku obawa Sądu, że na skutek sprzedaży wszystkich udziałów w prawie własności lokalu o przeznaczeniu garażowym przez osoby, które dalej pozostaną właścicielami lokali mieszkalnych w tym budynku, właściciele lokali utraciliby dostęp do pomieszczenia garażowego (zawierającego urządzenia związane z obsługą techniczną budynku), jest w naszej ocenie nieuzasadniona. Taki scenariusz jest w praktyce możliwy, ale w naszej ocenie mało realny. Trudno bowiem wyobrazić sobie, że żaden właściciel lokalu mieszkalnego w budynku nie będzie potrzebował miejsca postojowego.

Analizując uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 roku w sprawie sygn. akt: VII SA/Wa 944/20, do którego często odwołują się organy administracyjne na terenie Warszawy, należy jeszcze zwrócić uwagę na argumentację celowościową zmierzającą do wykazania, że garaż znajdujący się na kondygnacjach podziemnych powinien mieć charakter pomieszczenia przynależnego, a nie stanowić odrębnej nieruchomości.

Mianowicie, Sąd stwierdza, że w stosunku do garaży bądź miejsc garażowych usytuowanych w budynkach mieszkaniowych wielorodzinnych ważny wniosek należy też wywieść z art. 2 ust. 4 u.w.l. Przepis ten wprost sugeruje, że garaże mają charakter części składowych budynków i w ten sposób związane są z lokalami mieszkalnymi lub użytkowymi. Powołany przepis stanowi, że „Do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej „pomieszczeniami przynależnymi”. Zacytowany przepis wyraża więc wyraźnie intencję ustawodawcy: co do zasady ustawa o własności lokali została uchwalona w celu wyodrębniania lokali mieszkalnych oraz analogicznie – lokali użytkowych, ale nie garaży będących pomieszczeniami przynależnymi. W naszej ocenie takie kierunek wykładni jest nieuzasadniony, ponieważ narzuca inwestorom oraz nabywcom tylko jedno rozwiązanie.

Odmienne stanowiska
Analizując orzecznictwo można spotkać również poglądy odmienne. Przykładowo, Sąd Apelacyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 października 2019 roku w sprawie sygn. akt: V ACa 20/19 stwierdził, że garaż może być pomieszczeniem przynależnym do lokalu mieszkalnego, może być elementem nieruchomości wspólnej, ale może też stanowić odrębny lokal użytkowy. W art. 2 ust. 4 u.w.l. ustawodawca przykładowo wymienił garaż jako pomieszczenie przynależne. Sąd Apelacyjny w przytoczonym wyroku położył akcent na fakt, że określenie pomieszczeń przynależnych ma charakter przykładowy, a nie wyczerpujący.

Z uzasadnienia wyroku wynika także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego przyznał, że w orzecznictwie sądów powszechnych, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych można spotkać poglądy odmienne, które dopuszczają lub zakładają dopuszczalność wyodrębnienia garażu jako samodzielnego lokalu, jednak dopiero wtedy, gdy niewątpliwie ma on cechę samodzielności, czyli spełnia szczególne warunki.

Analizując praktykę organów administracji w zakresie wydawania zaświadczeń na temat samodzielności lokalu o przeznaczeniu garażowym można zauważyć, że organy są skłonne wydać zaświadczenie o samodzielności takiego lokalu, jednak tylko w sytuacji w której dostęp do pomieszczeń na urządzenia takie jak przyłącza wody, węzeł cieplny jest zapewniony z części wspólnej budynku. Niestety, należy podkreślić, że na etapie uzyskiwania zaświadczeń na temat samodzielności lokali o przeznaczeniu garażowym w Warszawie istnieje taka duża rozbieżność w orzecznictwie, że nie jest możliwe sformułowanie jednej spójnej konkluzji. W związku z tym, w dalszym ciągu nie możemy stanowczo wypowiedzieć się, że zaprojektowanie przez projektanta pomieszczeń, w których będą znajdować się urządzenia przeznaczone do obsługi budynku w taki sposób, że dostęp do nich będzie odbywać się z części wspólnych budynku, w sposób jednoznaczny i bez wątpliwości zapewni uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokalu garażowego.

Jakie działania podjąć w sytuacji odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu?
Co zatem w przypadku, w którym inwestor zawarł już umowy przedwstępne, w których zobowiązał się do przeniesienia na rzecz nabywcy udziału w lokalu garażowym, a starosta (lub prezydent miasta) wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności takiego lokalu?

W sytuacji, w której budynek został już wybudowany, nie ma już możliwości zmiany układu pomieszczeń, w których znajdują się urządzenia służące do doprowadzenia wody i zapewniania ogrzewania, tak żeby dostęp do nich znajdował się z części wspólnych. W tej kwestii niejako na marginesie można zwrócić uwagę, że projektanci wraz z inwestorami zazwyczaj dbają o to, żeby – mając na względzie estetykę budynku – takie urządzenia znajdowały się na kondygnacjach podziemnych i nie były widoczne z poziomu klatek schodowych. Postanowienie starosty (prezydenta miasta) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu jest zaskarżalne. Inwestorowi jako stronie w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia przysługuje prawo do wniesienia zażalenia do samorządowego kolegium odwoławczego na to postanowienie.

Jeżeli samorządowe kolegium odwoławcze nie uwzględni zażalenia, to decyzją utrzymuje zaskarżone postanowienie w mocy. Decyzja samorządowego kolegium odwoławczego jest ostateczna w toku instancji, ale inwestorowi przysługuje prawo do wniesienia skargi na tę decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Z reguły wiadomość, że zaświadczenie o samodzielności lokalu nie zostanie wydane, inwestor uzyskuje wtedy kiedy zbliża się już umowny termin wydania lokali oraz termin, do którego umowa przyrzeczona ustanowienia odrębnej własności lokalu oraz jego sprzedaży miała zostać zawarta. Procedura odwoławcza przed samorządowym kolegium odwoławczym oraz sądowo – administracyjna kontrola decyzji administracyjnej może potrwać w praktyce około 1,5 roku. Przytoczony przedział czasowy nie uwzględnia czasu na rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wynosi średnio 2 lata. Oczywiście doświadczeni inwestorzy w harmonogramach realizacji inwestycji przewidują odpowiedni „bufor czasowy” związany z postępowaniami administracyjnymi dotyczącymi odbiorów, ale raczej nie można sobie wyobrazić, że jakiś inwestor zgodzi się określić termin zawarcia umowy przyrzeczonej uwzględniając czas potrzebny na przeprowadzenie postępowania sądowo – administracyjnego. Należy pamiętać, że czynnik w postaci terminu ukończenia inwestycji oraz zawarcia umowy przyrzeczonej jest również jednym z kluczowych czynników przy podejmowaniu decyzji o zakupie lokalu. W związku z tym inwestorzy niechętnie decydują się na inicjowanie postępowania sądowo – administracyjnego, tym bardziej jeśli w umowie przedwstępnej zostały zastrzeżone kary umowne za zwłokę bądź za opóźnienie w wydaniu lokalu, bądź w zawarciu umowy przyrzeczonej.

W przypadku zawarcia umowy przedwstępnej, której przedmiotem jest zobowiązanie do przeniesienia udziału w lokalu garażowym, a jednocześnie nastąpiła odmowa wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu garażowego, wykonanie tak skonstruowanej umowy staje się niemożliwe. Uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokalu stanowi przesłankę warunkującą powstanie odrębnej nieruchomości, a zaświadczenie ma charakter wiążący dla innych organów administracyjnych i nie może być kwestionowane. W celu doprowadzenia do wykonania umowy przedwstępnej, której element stanowiło zobowiązanie do przeniesienia udziału w lokalu garażowym, należy zmienić wszystkie umowy przedwstępne dotyczące danej inwestycji w taki sposób, że lokal garażowy będzie stanowił pomieszczenie przynależne lub część wspólną nieruchomości budynkowej, a dodatkowo zostanie zawarta umowa, na podstawie której dany nabywca będzie mógł korzystać z oznaczonego miejsca postojowego. Dzięki temu zostanie zrealizowany cel umowy, który polegał zapewnieniu nabywcy możliwości korzystania z miejsca postojowego w pomieszczeniu garażowym.